2014年3月24日 星期一

自由貿易協定 (FTA)的虛實與台灣應有的國家立場(文獻整理)


自由貿易協定 (FTA)的虛實與台灣應有的國家立場(文現整理)

文章整理:中正大學社會福利研究所 趙浩宏


  自從1999年西雅圖WTO部長會議談判議題破裂,許多國家有感於多邊組織難有共識,以及歐盟和北美自由貿易區成功整合的效應,轉而積極推動區域貿易協定或自由貿易區,透過國與國之間雙邊或多邊協定,成立區域經濟組織,加強經濟實力與政治強度。而亞洲地區在近十年來也出現幾個不同的區域整合構想,包括以東協為中心的「東協自由貿易區」、北京政府所推動的「東協-中國自由貿易區」和「東協加三」、東京方面所構想的「東亞自由貿易區」和「東北亞自由貿易區」、APEC為主體的「亞太自由貿易區」。由於政治因素,台灣無法參與其中任何一個區自由貿易組織,但台灣一直以來經濟命脈完全依賴對外貿易,為了避免被邊陲化,面對亞洲這波經貿區域化的發展,我們自然不能置身事外。但是也不可輕忽其中隱藏的危機和台灣特有的政治特殊性。

  以自由貿易協定(FTA,Free Trade Agreement)領銜,近來全球經貿結盟區域化與雙邊化的趨勢日益明顯,也因此普獲決策官員與智庫/學界的關注。依其涵蓋層面的深淺,優劣勢依存的情形,關懷重點大致可以分成三項:

1. 思考是否FTA將威脅到多邊貿易談判體系如WTO的實質運作。(談判回合的延宕、非歧視原則與透明化的完整性)
2. 討論既有區域建制如APEC(亞太經合組織,Asia-Pacific Economic Cooperation)如何回應此一風潮。
3. 研析台灣與個別國家的洽簽策略與利弊得失。

  台灣以經貿立國,自然難以避免受到FTA波及。除此之外,台灣還有一項其他國家所沒有的憂慮,就是遭受到擁有絕對優勢的中國排擠甚至孤立,或一般所說的「邊緣化」危機。加上貿易本身即帶有極為豐富的國家(經濟)安全意涵,因此此波蔓延全球的區域經貿整合工程,會對同時面臨外交處境困難與中國崛起的我國形成嚴酷考驗。


為何台灣將深受FTA風潮影響

  二戰之後,以「非歧視原則」(最惠國與國民待遇)為運作核心的GATT/WTO多邊談判架構,在貿易開放與自由化方面取得前所未有的成績。然而,以區域或雙邊為基礎的各式優惠或差別待遇性區域貿易安排 (Preferential Trading Agreement PTA),不僅同時存在,更從二十世紀90零年代以來日益蔓延,特別是在向來以全球作為經濟腹地、區域經貿合作體制薄弱的東亞地區。

  此外,台灣本身開放的經貿特質、FTA的交涉過程屬於政府事務、FTA的排他性、新議題的加入與經貿結盟之策略運作性質濃厚,外加中國崛起以後,東亞的地緣經濟產生變化(陸續成為韓國、日本、東協、甚至台灣最重要的經貿伙伴)導致地緣政治面臨權力重分配等因素,凡此都將讓FTA有管道衝擊台灣的政經利益。詳述如下:

1. 小型開放的經貿特質:
台灣的進出口值佔GDP分別高達44%與50%,生產與投資型態嵌入全球與區域供應鍊相當深,因此,對任何國際經貿建制 (regime) 的變遷或規範的變動必然非常敏感。

2. 貿易的孤立:
無論是區域或雙邊的經貿協定,往往涉及政府間的互動,而台灣周邊的重要經貿伙伴,包括日本、韓國、東協諸國,或忌憚中國之威,或急於與中國作經貿合作,不願意或猶豫於跟台灣作類似接觸,至於中國對台灣則另有算計。換句話說,除非兩岸關係轉圜到足以讓中國對台灣的態度改變,或者美國基於戰略考量(如與以色列以及約旦、摩洛哥等國分別簽署FTA)並唯恐台灣的經貿過度向中國傾斜而率先出手,否則,台灣極有可能在這一波區域主義中被排除在外。

3. FTA是自由貿易(對成員)與保護主義(對非成員)的結合。
會員國之間基本上享受優惠關稅或較為開放的市場,而非會員國如果都是WTO會員也只能適用最惠國待遇(MFN)下的規定,兩者之間的差別待遇也代表著保護程度的高低。非會員國所面對的「市場進入」(market access)成本將會提高,包括貿易量、貿易型態,以及貿易條件等都會因而改變,比較利益法則受到破壞,凡此都將造成經濟福利損失。此外,外人來台投資或台商對外投資的決定(生產區位選擇)也都會受到扭曲。如果台灣被重要的經貿伙伴們排除在貿易區塊(trade bloc)之外,就必須面對甚至承受上述不利影響。

4. FTA新議題與策略運作的衝擊。
歸納而言,當前諸多FTA的洽簽內容有一共同特色,亦即議題不再只限於傳統的商品關稅領域,所規範的內容已經擴及到服務貿易、智慧財產權、相互標準認證協定(MRA)、外人直接投資(FDI),甚至電子商務等。除了議題多元可能為區域帶來更大的經濟利益與風險之外,大量湧現的洽簽計劃也說明了當前的區域經濟整合帶有濃厚的策略運作,同時具有地緣政治與貿易外交的考慮,因此會產生遠比早期的整合模式更為強烈的外部效應,包括正面的由經濟整合所貢獻的區域穩定,以及負面的因為經濟孤立/被排除所引發的國家安全疑慮。

5. 中國經濟實力的逐漸被承認
以及在2001年加入WTO等因素(至少可在WTO架構下進行FTA之洽簽),配合著國際與東亞政經局勢的變化,凡此皆有利於中國拓展其區域政經影響力。對台灣而言,中國之利用此波經貿結盟風潮,透過地緣經濟牽動地緣政治,積極與周邊國家洽簽FTA,同時圍堵台灣對外洽簽FTA,然後進一步循港澳模式向台灣招手CEPA。而兩岸關係將因此會產生何種變化,更是值得觀察。


亞洲局勢(以日韓印、東協與中國為主)之角色與立場分析

  以日本來說,一方面受到國內農業問題的牽絆(農業的產值雖低,但具有不成比例的政治遊說能力),另一方面也受創於始自1990年代初期的泡沫經濟,因此變得更加的內省而忽略了繼續發展與周邊國家作經貿制度整合的重要性,直到中國與日本傳統的經濟後院─東南亞之加強政經結盟,方才改變原本面對區域主義躊躇不前的態度,最近與墨西哥的FTA談判已就農產品達成協議,或許是個徵兆,但仍待觀察。其實,以日本雄厚的經濟實力(包括技術與資金)作為籌碼,以及傳統上與東協的經貿基礎穩固,東協與日本先行與加緊合作的空間,預料將比東協與中國或者東協加三(日中韓,雖然也包含日本,但歧異性也更大)來得寬闊,所以東協與日本這一整合路線,在未來東亞區域整合的過程中,應該具有相當的主導性。

  韓國的產業立場與日本相似,雖然曾在1998年大力倡議以「東協加三」成員為基礎,進一步邁向東亞共同體(East Asian Community)的境界,但目前的興趣則集中在東北亞。有關日中韓三國FTA的倡議,其中尤以韓國最為積極,且面向中國的成分居多。最近韓國更是提議,結合韓國的科技與產業創新、中國的製造業,以及香港的金融,三方面加強整合。面對經濟競爭國家的動作,台灣的決策也事關重大,影響未來的競爭與產業布局。

  至於在東亞區域整合中雖然經濟實力不佳但卻屢屢扮演規範性要角的東協本身,因擁有豐富的原物料以及扼住海運航道生命線,不僅成為被爭相拉攏結盟的對象,97/98東亞金融危機以後日漸成形的「東協+3」(日中韓)與「東協+1」(日、中、韓、印度個別)對話機制,更是成了促進東亞區域合作的整合平台,而台灣的孤立情形更在東南亞與東北亞的結盟中更顯孤立。目前雖已成立自由貿易區(AFTA),但由於內部整合的成效不彰,因此欲藉由與外在區域或經濟體的整合來帶動內部的發展;東協一方面計畫在2020年建立「東協經濟共同體」(AEC),以深化內部整合,並同時以東協作為一個整體與區域外的國家進行FTA之洽簽,進行所謂的「外延戰略」,以推動國內經貿制度改革與加強自由化。除此之外,與美日中印,甚至歐盟之間保持友好關係也符合東協傳統的「等距外交」策略。最後,東協加三一直都有「區域談判,雙邊洽簽」(talking regionally, acting bilaterally)之譏,可見至少在中短期內,雙邊FTA仍應是東亞經濟整合最主要的推動方式。

  中國與印度為目前全球兩個經濟成長最快速的經濟大國,1990 年雙邊貿易金額僅約 2.6 億美元,至 2008 年時增加至約 520 億美元,成長接近 200 倍。2003年6月,時任印度總理的瓦傑帕伊出訪中國,與中國簽署《中印關係原則與合作宣言》,提出建立中國一印度自由貿易協定之倡議。 中國國務院國務委員唐家璇在2004年訪問印度期間正式提出了中印建立自由貿易協定的設想。中印雙方一致同意,積極探討建立中印自由貿易協議推進在文化、科技、環保,能源、新聞等多方面的合作。2010年12月,中國總理溫家寶赴印度訪問,以加強中印經貿合作為該行主軸,並有近400位大陸企業家隨行,並於12月15日簽訂了與銀行業、電力和基礎設施業以及其他領域相關,價值共 160 億美元的協議,印度並期待提升出口中國的貨品層次,希望中國對其資訊科技(IT) 產品、藥品及農產品進一步開放市場。但是就現狀觀察,中印兩個國家人口數量分居冠亞的大國,欲達成雙邊FTA的完整簽署可能尚需一段頗長的時間,其中影響的因素很多,包括兩國間外交關係、政治氣氛、經貿互動,甚至中國與印度分別在其與他國交 往時,對方選擇的立場或角色,亦會影響兩國邦誼以及洽簽 FTA 的企圖心。

  最後,以中國的幅員之大(衝擊較小)以及政治結構(比較不必考慮國內利益團體因素)都有利於作雙邊或區域協定安排。除了在2002年與東協簽署「中國—東協全面經濟合作架構協定」, 2003年,東協與中國強化彼此政經合作的態勢更是明朗,在印尼峇里島舉辦的東協─中國例行高峰會議上,雙方一共簽署了三份文件,包括「東協─中國之和平與繁榮戰略夥伴關係宣言」、「東南亞友好合作條約」,以及「東協—中國全面經濟合作架構協定之補充議定書」。以經濟戰略的觀點,中國所求於東協的不外乎原油與天然氣以及其他原物料,並且透過互惠的經濟承諾,加大東協對中國市場的依賴。

  雖然中國倚賴外貿與外資甚深,因此真正的利益與重心仍在WTO,但正透過所謂「和平崛起」的大戰略與睦鄰外交的靈活手腕,包括爭取在2010年建立中國─東協自由貿易區(已在2002年簽署架構協定)、推動「曼谷協定」與日中韓合作機制,積極參與APEC與亞歐會議相關活動,主導「亞洲博鰲論壇」等,標榜「亞洲人談亞洲事」,體現了自二十世紀以來,中國首度在區域經貿事務上扮演舉足輕重的角色。那台灣呢?


FTA的簽定與台灣

1. FTA風潮所代表的區域主義可以說是對全球化的回應,因此不會隨著全球化腳步的加快而消失,但會隨著多邊貿易談判體系如WTO的進展而降低其影響力。例如:WTO架構下的資訊科技協定(Information Technology Agreement, ITA)已從1997年開始生效,只要是會員的相關產品的進出口都免徵關稅;此外,預料多哈回合將會針對貿易便捷化(trade facilitation)達成協議,而貿易便捷化幾乎也是所有FTA都會涵蓋的項目;然而,FTA的經貿外交與區域安全的角色應會更加重要。

2. 有些非傳統的經貿議題,包括服務貿易、投資協定等,先在區域/雙邊談,較可能發揮輔助WTO協商的功能。換個角度說,這些議題因區域經濟整合深化而產生正面效果的機率遠比含有關稅在內的商品貿易大。但也需強調的是必須有一個公平的談判前提。

3. 判斷FTA 固然有些共同準則,例如「關稅差別待遇」的幅度以及「原產地原則」的要求高低,這些都將讓被排除在外經濟體蒙受經濟損失。然而,各FTA的歧異性相當大,很難一概而論。例如:AFTA基本上只是個WTO允許下之法律上的存在(legally exists),成效不彰。許多成員也都已經放棄關稅優惠的排他性,讓非成員無條件適用;至於紐澳的CER(Closer Economic Relations Trade Agreement)誠屬最開放的FTA,不對非會員採取差別待遇。

4. 雖然協商中的FTA數目相當多,但並不表示就會達成協議。而且,幾乎所有的FTA都有所謂「敏感性產品」的豁免專章,其實絕大部分都屬於政治或社會敏感而非真正的經濟敏感(對就業與生產衝擊較大)產業。如果所排除的產品太多,一般俗稱Dirty FTA。此現象一方面說明了何以FTA普受政治歡迎,另一方面也反映了GATT/ WTO 規範FTA內容的無力感。同時也意味著,面對這種「敏感性產品」太多的FTA,即使被排除在外,差別待遇的經濟效應將沒有預料中的大。所以簽定前也應該加強研析其主要具體內容,包括其推動自由貿易區的時間架構(time-frame)、涵蓋產品(product coverage)、優惠幅度(margins of preference)、原產地原則(rule of origins)等,是必須的。不僅可以協助政府研擬出客觀而符合實際情勢的經貿對策,也得以讓民間企業因為資訊更加充分而及早因應。

5. 須做最壞情境/劇本 (worst scenario)的模擬:一旦東亞的重要經濟體逐漸形成貿易區塊(trade bloc),特別是有日中韓同時加入的FTA,而台灣獨被排除是可能的政經後果。所以應該就某些特定產業作深入分析,唯有如此,才能清楚認定被排除時經濟上的因果關係。


政治與經濟的拉扯與抉擇

也許對於服貿議題相關社運的爭論沒有要加註太多的評論,但無論如何我們都必須要了解台灣的現況有多艱辛,還有我們的貿易簽定有多危險,而這一切都已經發生,而且正在一天天改變我們的生活,也許有好有壞,但我們不能不睜開眼睛好好把關。不然當你發現呼吸困難時,你已經深沉大海。

然後然後,提醒大家,
如果撇開各種陰謀論,服貿本身並非一件大是大非的事情,而是一種選擇。
所以說,無論態度與信仰什麼,不管支持還是不支持,
尊重身邊的各種發言然後讓政治無關彼此的友誼,我想這也是公民應該學習的。
畢竟大家都有不同的立場與生命歷程。
當然,不管哪一方使用暴力,請給予譴責。

參考文獻:
洪財隆,2005,〈自由貿易協定 (FTA)的虛實與關鍵國家立場之分析以東亞地區為例〉
黃健群,2010,〈評析ECFA對台灣產業的影響〉
陳建翔,2011,〈從中國的崛起與東協FTA來看兩岸的ECFA〉
徐遵慈,2000,〈印度與東協、韓、日、中洽簽 FTA 對我之 影響與我因應策略之研究〉

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